Контрольные функции и полномочия органов исполнительной власти

15.06.2018 Выкл. Автор admin

Контрольные функции и полномочия органов исполнительной власти

Функции госу­дарственного контроля осуществляют Правительство, федераль­ные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды:

— общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ — Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, мо­жет отменять или приостанавливать их действие), в субъектах — правительства республик, советы мини­стров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, сани­тарно-эпидемиологических нормативов и др.);

— ведомственный (органы отраслевой и межотрасле­вой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообще­ния осуществляет контроль за применением законо­дательства в учреждениях железнодорожного транс­порта, состоянием безопасности движения поездов;

— надведомственный (в основном органы межот­раслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами незави­симо от ведомственной принадлежности.

Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральные министерства и иные федеральные органы ис­полнительной власти могут осуществлять межотраслевой(надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью кото­рых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по налогам и сборам, Федеральная таможенная служба, ГИБДД).

Большинство федеральных министерств и иных феде­ральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

Все федеральные органы исполнительной власти и их терри­ториальные структуры осуществляют контроль в отношении под­ чиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельнос­тью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделе­ны их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, ис­пользуют разнообразные методы. Они проводят ревизии и провер­ки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должност­ных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управле­ния.

§ 3. Контроль органов исполнительной власти

Контроль, являясь одной из основных функций управленчес­кой деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом осо­бенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности.

С этих позиций можно выделить контроль органов общей, меж­отраслевой и отраслевой компетенции. В первом случае имеется в виду распространение контрольных функций и соответствующих им полномочий на всю систему исполнительной власти (на уровне РФ или ее субъектов). В иных вариантах контрольные полномочия ограничиваются рамками порученной данному органу сферы дея­тельности. Соответственно возможно выделение ведомственного и надведомственного контроля. В основе различия между ними по­ложен фактор непосредственной подчиненности (подведомствен­ности) либо ее отсутствия.

Так, примером ведомственного контроля могут служить функ­ции Министерства путей сообщения РФ, осуществляемые им в от­ношении находящихся в его непосредственном подчинении желез­ных дорог, их отделений и линейных предприятий, а также про­мышленных, торговых, строительных и снабженческих предпри­ятий.

Подведомственный контроль (иногда его называют вневедом­ственным) осуществляется в отношении таких органов, предпри­ятий и учреждений, которые организационно (ведомственно) не подчинены контролирующему органу. Как правило, контрольны­ми полномочиями такого рода наделяются исполнительные орга­ны с межотраслевой компетенцией (чаще всего – государственные комитеты). Они вправе контролировать работу по вопросам своей компетенции других исполнительных органов, а также предпри­ятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненнос­ти (принадлежности) и формы собственности. Например, государ­ственный контроль за соблюдением финансово-бюджетной дис­циплины со стороны Министерства финансов РФ.

Следует учитывать, что такое разграничение вариантов кон­трольной деятельности во многом условно. Объясняется это тем, что в настоящее время для всех органов исполнительной власти характерно осуществление контрольных функций как ведомст­венного, так и надведомственного характера. Например, Минис­терство здравоохранения РФ контролирует деятельность подве­домственных предприятий и учреждений, а также осуществляет надведомственный контроль по вопросам соблюдения санитарно-противоэпидемических правил.

Контрольные функции и полномочия Правительства РФ наи­более полно выражают сущность общего контроля. Как высшее звено системы исполнительной власти в стране, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, феде­ральных законов, указов Президента и осуществляет системати­ческий контроль за их исполнением федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодатель­ства (ст. 4 Закона о нем). В числе общих полномочий Правительст­ва – обеспечение единства системы исполнительной власти, на­правление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий можно на­звать государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурно­го сотрудничества.

Правительство РФ обеспечивает исполнение своих постановле­ний и распоряжений, а также соблюдение федеральными органа­ми исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между названными органами; вносит пред­ложения Президенту РФ о приостановлении действия актов орга­нов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоре­чия федеральным законам или нарушения прав и свобод граждан.

При этом Правительство руководствуется положениями ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми правовые акты субъ­ектов РФ, включая и акты их органов исполнительной власти, не могут противоречить не только федеральным законам, но и актам федеральных органов исполнительной власти. При противоречии действует правовой акт федерального значения.

Необходимость правительственного контроля вытекает также из того, что ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление мер по обеспечению оборо­ны, государственной безопасности, внешней политики; осущест­вление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ­ностью. Осуществляя данные и другие полномочия, Правительст­во вправе отменять или приостанавливать правовые акты федеральных органов исполнительной власти; заслушивать на заседа­ниях либо на заседаниях своего Президиума отчетные доклады руководителей федеральных органов исполнительной власти; от­менять правовые акты органов исполнительной власти территори­альных субъектов РФ (края, области и т.п.). В меньшей степени такие полномочия могут быть адресованы исполнительным орга­нам субъектов РФ, построенным по национальному признаку (республики) – Правительство не может отменить их.

В субъектах РФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Это либо аппарат президентов республик или иных по наименованию глав исполнительной власти, либо администра­ции, представленные губернаторами, правительствами, мэриями и т.п. Они контролируют деятельность как подведомственных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предпри­ятий, учреждений федерального подчинения, действующих на их территории.

Контроль отраслевых и межотраслевых федеральных органов исполнительной власти. Его организационно-правовые формы многообразны. Главное заключается в том, что государственно-уп­равленческая деятельность, находящая свое выражение в осу­ществлении непосредственного управления или государственного регулирования, непременно связана с контролем или надзором.

Аналогичная картина наблюдается в системе исполнительной власти на уровне субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Контроль как способ обеспечения законности

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:

  • 1) президентский контроль;
  • 2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
  • 3) контроль органов исполнительной власти;
  • 4) судебный контроль.

Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Контрольные полномочия Президента РФ осуществляются в следующих формах:

  • 1. Непосредственный контроль: подбор и расстановка кадров на федеральном уровне; контроль принимаемых Правительством РФ решений путем председательствования на его заседаниях, отмены противоречащих Конституции РФ постановлений и распоряжений; руководство рядом федеральных органов исполнительной власти (например, МВД, ВС и др.).
  • 2. Через соответствующие президентские структуры: Администрацию Президента РФ (контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ), Главное контрольное управление (может образовывать комиссии для проведения проверок и принятия в их ходе мер по оперативному устранению нарушений; результаты проверок в необходимых случаях направляют в органы прокуратуры, МВД, ФСБ).
  • 3. Через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (организация контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти в округе, реализация кадровой политики Президента РФ). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Президент вправе в случае противоречия действующему федеральному законодательству отменять постановления и распоряжения Правительства РФ и приостанавливать действие актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Контрольные полномочия органов законодательной власти регламентированы Конституцией РФ в ст. 102, 103.

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации.

Государственная Дума обладает следующими контрольными полномочиями, осуществляемыми в различных формах:

  • 1) дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии ему, назначает или освобождает Председателя ЦБ России. Например, Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль Федерального Собрания;
  • 2) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93 Конституции РФ;
  • 3) формой контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством РФ бюджета Российской Федерации;
  • 4) запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов;
  • 5) назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции РФ).
Читайте так же:  Коммуналка для инвалидов 1 группы льготы

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, задачами которой являются:

  • 1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
  • 2) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
  • 3) финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
  • 4) анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
  • 5) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
  • 6) регулярное представление Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти — функции государственного контроля, которые осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды:

  • 1. Общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в Российской Федерации — Правительство РФ (руководство работой федеральных органов исполнительной власти, может отменять или приостанавливать их действие), в субъектах Федерации — правительства республик, советы министров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, санитарно-эпидемиологических нормативов и др.).
  • 2. Ведомственный (органы отраслевой и межотраслевой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство транспорта РФ осуществляет контроль за применением законодательства в учреждениях железнодорожного, воздушного, морского транспорта, состоянием безопасности движения.
  • 3. Подведомственный (в основном органы межотраслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами независимо от ведомственной принадлежности.

Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомст- венный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный межотраслевой контроль, например: Федеральная антимонопольная служба, Министерство финансов РФ, Федеральная таможенная служба, Министерство транспорта РФ (по вопросам безопасности движения), Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социальной защиты РФ (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры РФ (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия). Создаются также специализированные инспекции (например, государственная жилищная, хлебная инспекции), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Как мы уже говорили, отраслевой контроль — непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

Говоря о контрольных полномочиях органов судебной власти, напомним, что согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Органами судебной системы, осуществляющими контроль, являются:

  • 1. Конституционный Суд РФ (проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций (уставов), законов субъектов Федерации). Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны.
  • 2. Суды общей юрисдикции (правовая оценка действий и актов органов исполнительной власти, должностных лиц). Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.
  • 3. Арбитражные суды. В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

В субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы.

Судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Поэтому судебная власть — это еще и гарантия законности исполнительной власти.

Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 1970-х годов. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью. Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи, рассматривая ежегодно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.

Далее более подробно остановимся на такой форме контроля, как надзор.

20. Структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Федеральная исполнительная власть является двуступенчатой. Правительство и федеральные органы (министерства и др.)

повт. состав и компетенцию П-ва, ст. 110, 114 Конституции РФ.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят:

Министерство здравоохранения РФ

Министерство иностранных дел РФ

Министерство культуры РФ

Министерство обороны РФ

Министерство промышленности РФ

Министерство связи РФ

Министерство топлива и энергетики РФ

Министерство труда и социального развития РФ

Министерство финансов РФ

Министерство юстиции РФ

2. Государственный комитет РФ — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенных к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

ст. 260 Гос. комитет РФ по делам молодежи

Гос. комитет РФ по кинематографии

Гос. комитет РФ по печати

Гос. комитет РФ по физической культуре и туризму

Правовое положение федеральных министерств и государственных комитетов характеризуется следующими общими чертами:

1. перечень, установленный Президентом РФ

2. они относятся к центральным органам исполнительной власти и действуют в масштабах страны

4. положение о федеральном министерстве, государственном комитете утверждаются Президентом или по его поручению Правительством

5. министры и председатели государственных комитетов назначаются Правительством

6. министерства и государственные комитеты наделены самостоятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти, с Правительством, между собой, однопрофильными нижестоящими органами.

3. федеральные ведомства – это органы, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и не могут входить в состав министерств и государственных комитетов.

Различают федеральные комиссии

Федеральная энергетическая комиссия РФ

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг

Федеральная комиссия по недвижимому имуществу и оценке недвижимости

Федеральная авиационная служба России

Федеральная архивная служба России

Государственная налоговая служба России

Федеральная пограничная служба России

Федеральная служба безопасности России

Российское агентство по патентам и товарным знакам

Российское космическое агентство

Российское агентство правительственной связи информации при Президенте РФ

Федеральный горный и промышленный надзор России

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

71. Контроль органов исполнительной власти в сфере государственного управления

Целью контроля за деятельностью органов исполнительной власти органами и должностными лицами самой системы исполнительной власти является обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-ультурной, административно-политической, в том числе в равоохранительной, областях государственного управления за счет реализации собственных «внутренних» возможностей системы сполнительной власти.

С учетом специфики и роли в государственном управлении

отдельных органов исполнительной власти контроль обычно

К ведению общего контроля относится обследование деятельности различных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти общей компетенции:

Правительства РФ, правительств республик, входящих в Российскую Федерацию, и других субъектов РФ, имеющих правительство, администраций краев, областей, иных субъектов РФ.

Контроль Правительства РФ за деятельностью органов исполнительной власти обусловлен прежде всего Конституцией РФ. Предоставленные Правительству РФ конституционные полномочия предполагают осуществление контроля за исполнением законодательства в области федерального бюджета; проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования и др.; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и т. д. Правительство РФ осуществляет контроль и за органами исполнительной власти субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Читайте так же:  Штраф за то что нет регистрации по месту жительства

Ведомственный контроль осуществляется внутри той или иной отрасли в отношении подчиненных органов и организаций всеми федеральными органами исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

В структуре федеральных органов исполнительной власти, как правило, имеются специальные контрольно-ревизионные подразделения. Однако ведомственными контрольными полномочиями наделены и многие иные функциональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (департаменты, службы, главные управления, управления). Ведомственные контрольные проверки осуществляются как в отношении органов, организаций и их должностных лиц на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

Надведомственный контроль осуществляется в отношении не находящихся к ним в ведомственной подчиненности органов и организаций со стороны органов межотраслевой компетенции и некоторых органов отраслевой компетенции, наделенных соответствующими контрольными полномочиями. К федеральным органам исполнительной власти, наделенным подобными надведомственными контрольными полномочиями, относятся

Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовым рынкам, а также многие федеральные службы и некоторые иные структурные подразделения, подведомственные Министерству внутренних дел РФ, Министерству природных ресурсов РФ, Министерству промышленности и

энергетики РФ, Министерству сельского хозяйства РФ, Министерству транспорта РФ, Министерству финансов РФ, Мини стерству экономического развития и торговли РФ, Министерству юстиции РФ и др. Надведомственные контрольные проверки федеральными органами исполнительной власти также осуществляются как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. В субъектах РФ имеются и свои органы исполнительной власти, наделенные надведомственными контрольными полномочиями.

Надведомственные органы производят проверки, обследования деятельности органов, предприятий и учреждений по вопросам, относящимся к их компетенции. Они вправе давать проверяемым объектам обязательные указания об устранении обнаруженных в процессе контроля нарушений.

От подведомственного контроля следует отличать административный надзор, который состоит в проверке исполнения действующих в различных сферах и отраслях управления специальных норм и общеобязательных правил (правил дорожного движения, правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.). Надзорные органы в отличие от контрольных вправе предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящих перед ними задач и функций соответствующими административно-властными полномочиями. В структуре федеральных органов исполнительной власти имеется ряд федеральных служб, осуществляющих надзор. Немало надзорных полномочий осуществляют и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти.

Контрольные функции и полномочия органов исполнительной власти

КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент кафедры экономико-управленческих и правовых дисциплин Российского государственного гуманитарного университета, Филиал г. Великий Новгород

Государственный контроль органов представительной, исполнительной и судебной власти в любом субъекте федерации имеет важное значение в обеспечении жизнедеятельности и безопасности населения региона.

Вместе с тем, отсутствует универсальный подход к определению понятия государственного контроля, а каждый из федеральных правовых актов вкладывает собственное содержание в данное понятие и поэтому в зависимости от правового акта перечень вопросов, относимых к контрольной деятельности государства то сужается, то расширяется.

По мнению Р.В. Кононова компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по каждому конкретному виду контроля (надзора) различна. Р.В. Кононов предлагается следующую структуру контроля:

1.право принятия решения о проведении контрольных мероприятий;

2.право определения формы контроля;

3.право осуществления контрольных (надзорных) мероприятий;

4.право принятия решения по результатам проверки и определения мер ответственности [5].

Р.В. Кононов предлагает выделить два правомочия, являющиеся вариативными, которые могут принадлежать другим (не контрольным) органам исполнительной власти — право на применение мер ответственности и право регулирования сферы, в которой осуществляется контроль (надзор) [5].

Тема разграничения и передачи полномочий субъектам Российской Федерации безусловно тесно связана с передачей контрольных полномочий федерацией к субъектам Российской Федерации. Возможность делегирования полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлена статьей 78 Конституции Российской Федерации [4]. Порядок делегирования федеральных полномочий установлен статьями 263 и 268 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [9]. В соответствии с приведенными положениями делегирование полномочий субъектам Российской Федерации осуществляется двумя способами: путем принятия федеральных законов (основной способ делегирования) и путем заключения соглашений [5].

Контрольными функциями в субъекте федерации обладают как отдельные должностные лица, так и специальные органы. Одним из таких специальных органов в субъекте федерации являются Счетные Палаты. Например, Счетная палата Новгородской области подготовила в соответствии с требованиями статьи 21 областного закона от 05.05.2011 № 995-ОЗ «О Счетной палате Новгородской области» [2] отчет за 2012 год и отражает обобщающие сведения о результатах работы, о состоянии внешнего государственного и муниципального финансового контроля на территории Новгородской области. Счетная палата Новгородской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образованным Новгородской областной Думой и подотчетным ей. Счетная палата Новгородской области осуществляет свою деятельность в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [1], областными законами от 05.05.2011 № 995-ОЗ «О Счетной палате Новгородской области» [2] и от 03.10.2008 № 389-ОЗ «О бюджетном процессе Новгородской области» [1] и на основании годового плана работы, утвержденного председателем Счетной палаты. В основе осуществленного планирования нашли отражение все виды и направления деятельности Счетной палаты, связанные с проведением предварительного, текущего и последующего контроля за формированием и исполнением областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, с учетом обязательности выполнения поручений Новгородской областной Думы, предложений и запросов Губернатора Новгородской области.

Наряду с выполнением основных задач и функций, непосредственно связанных с проведением экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, Счетной палатой Новгородской области в 2012 году осуществлено:

проведение мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование системы внешнего финансового контроля на территории Новгородской области, при этом особое внимание было уделено вопросам взаимодействия с надзорными и контрольными органами в регионе, развития муниципального финансового контроля;

формирование локальной нормативной правовой базы в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [10], проведение мониторинга хода реализации в регионе Федерального закона № 6-ФЗ от 07.02.2011;

проведение мероприятий, направленных на противодействие коррупции, в том числе в соответствии с указом Губернатора Новгородской области от 09.08.2010 № 197 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в органах исполнительной власти Новгородской области»[8] и постановлением областной Думы от 23.09.2009 № 1141-ОД «О комиссии Новгородской областной Думы по проведению антикоррупционной экспертизы» [6];

участие в работе Региональной контрольной группы при главном федеральном инспекторе в Новгородской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе с целью осуществления скоординированных действий по контролю за исполнением на территории Новгородской области поручений и иных решений Президента Российской Федерации;

участие в работе контрольно-ревизионной службы при Избирательной комиссии Новгородской области с целью контроля целевого расходования денежных средств, выделенных из федерального и областного бюджетов окружным, территориальным и участковым избирательным комиссиям, и иных средств, направленных на проведение выборов;

·оказание организационной, правовой, информационной и методической помощи вновь образованным контрольно-счетным органам муниципальных образований, организация проведения совместных (параллельных) контрольных мероприятий;

·проведение мероприятий, направленных на совершенствование внутренних вопросов деятельности Счетной палаты, осуществление кадровой политики, внедрение информационных технологий в работу Счетной палаты, обеспечение открытости деятельности Счетной палаты и так далее [7].

Вместе с тем, предметом большинства экспертно-аналитических мероприятий являлось проведение финансово-экономической экспертизы проектов областных законов и долгосрочных областных целевых программ. Таким образом, удельный вес экспертной законопроектной работы увеличился в ущерб проведению контрольных проверок.

Однако, Счетной палатой Новгородской области в 2012 году проведены контрольные мероприятия по проверке бюджетной отчетности доходов областного бюджета и состояние кредиторской задолженности по каждому главному распорядителю бюджетных средств, подготовлено заключение на годовой отчет об исполнении областного бюджета за 2011 год. В ходе проведения контрольных действий выявлены многочисленные факты нарушений и недостатков, допускаемые главными распорядителями бюджетных средств и главными администраторами доходов областного бюджета при формировании показателей бюджетной отчетности, которые в денежном эквиваленте оценены в сумме 271768,4 тыс. рублей, из них в ходе осуществления контрольных действий устранено нарушений на сумму 256428,2 тыс. рублей. Заключение Счетной палаты, обобщающее итоги внешней проверки годового отчета об исполнении областного бюджета за 2011 год, рассмотрено на заседании областной Думы в июне 2012 года [7]. Однако, Новгородская областная Дума не обладает в полном объеме контрольными полномочиями как представительный орган, а также не может требовать отчета и ответственности губернатора и Администрации Новгородской области.

Основным предметом контрольных мероприятий Счетной палаты Новгородской области было использование бюджетных средств, выделенных на жилищно-коммунальное хозяйство, реализацию областных целевых программ и отдельных государственных полномочий в социальной сфере, в том числе на приобретение жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения государственным имуществом Новгородской области осуществлены контрольные мероприятия по вопросу соблюдения порядка приватизации объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, и проверка финансово-хозяйственной деятельности государственного областного унитарного предприятия «Вече» (ГОУП «Вече»). В процессе осуществления контрольных мероприятий общий объем выявленных нарушений оценивается в размере 193167,8 тыс. рублей, из них нецелевое использование бюджетных средств — 1923,4 тыс. рублей, неэффективное использование бюджетных средств (неэффективные расходы) — 89738,8 тыс. рублей. Иные нарушения возникли по причине несоблюдения требований правовых актов федерального, областного и муниципального уровней, регулирующих вопросы использования государственных и муниципальных средств [7].

В отсутствие механизмов контроля, тем не менее, Счетная палата Новгородской области по результатам контрольных мероприятий направила 47 представлений, содержащих 207 предложений по устранению нарушений, финансовая оценка которых составила 17939,4 тыс. рублей. С целью принятия мер, обеспечивающих устранение выявленных нарушений и недостатков, информационные письма и отчеты о результатах контрольных мероприятий в обязательном порядке направлялись исполнительным органам государственной власти Новгородской области, к компетенции которых относилось решение обозначенных проблем, а также, при необходимости, областной Думе, Главам муниципальных районов. Результаты отдельных контрольных мероприятий рассматривались на заседаниях комитетов областной Думы, совещательных органов, создаваемых при Администрации Новгородской области, освещались на заседаниях совета по местному самоуправлению при областной Думе. Рекомендации Счетной палаты учитывались при принятии нормативных правовых актов области [7]. Однако механизм правовой ответственности за нарушения, выявленные Счетной палатой, в органах исполнительной власти не выработан, а временные совещательные органы не имеют достаточно полномочий по контролю.

Контрольные мероприятия, проводимые в соответствии с годовым планом работы Счетной палаты Новгородской области, в 2012 году было дополнительно включено четыре проверки, из них две — по жалобам граждан, одна — по поручению областной Думы и одна — по обращению Администрации области [7]. Таким образом, органы исполнительной власти субъекта федерации не рассматривают возможность значимость проверки специального органа расходования бюджетных средств.

Читайте так же:  Увольнение со штрафом

Безусловно, можно выделить зоны риска, требующие особого внимания для проверки расходования средств. Например, приоритетным направлением в контрольной деятельности Счетной палаты Новгородской области в 2012 году была отрасль «Жилищно-коммунальное хозяйство». Контролем охвачен процесс расходования бюджетных средств по пяти направлениям:

·капитальный ремонт многоквартирных домов, расположенных на территории Новгородской области, в части средств, выделенных городскому округу Великий Новгород;

·переселение граждан, проживающих на территории Новгородской области, из аварийного жилищного фонда;

·модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Новгородской области и мероприятия по энергосбережению в Новгородской области, в части средств, выделенных из областного бюджета местным бюджетам для предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам в целях перевода котельных на местные виды топлива (пеллеты, щепа, опилки, топливный торф);

·строительство (реконструкция) блок-модульных котельных и теплотрасс на территории Новгородской области;

·модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Новгородской области, в части средств, выделенных на строительство артезианских скважин и водопроводных сетей в г. Малая Вишера [7].

По результатам проведенных контрольных мероприятий общая сумма выявленных нарушений составила 87964,5 тыс. рублей, из них неэффективные расходы — 81105,3 тыс. рублей (92,2 процента от суммы выявленных нарушений), иные нарушения — 6859,2 тыс. рублей. Неэффективные расходы классифицированы Счетной палатой Новгородской области как использование бюджетных средств, ненацеленных на достижение необходимого (ожидаемого) результата, а именно: мероприятия областных целевых программ в установленные сроки не выполнены, цели не достигнуты. Возникновение неэффективных расходов произошло вследствие принятия решений органами местного самоуправления по предоставлению бюджетных инвестиций организациям коммунального комплекса в отсутствие технико-экономического обоснования необходимости их предоставления, согласования объемов привлекаемых внебюджетных источников и сроков строительства, а также отсутствие надлежащего строительного контроля за ходом производства работ на объектах капитального строительства [7].

В целях устранения выявленных нарушений и недостатков Счетной палатой Новгородской области направлено в 2012 году 18 представлений как органам местного самоуправления, так и иным объектам контроля и пять информационных писем руководителям исполнительных органов государственной власти Новгородской области [2], которые надлежащих мер не приняли.

В рамках контроля расходов по отрасли «Сельское хозяйство и рыболовство» Счетной палатой Новгородской области проведено контрольное мероприятие по вопросу целевого и эффективного использования средств областного бюджета, выделенных в рамках областной целевой программы «Развитие агропромышленного комплекса Новгородской области на 2008—2012 годы» по направлению — приоритетное развитие животноводства. Проверки проведены в комитете по сельскому хозяйству и продовольствию Новгородской области и десяти организациях агропромышленного комплекса. По результатам проведенного контрольного мероприятия общая сумма выявленных нарушений составила 3253,2 тыс. рублей, из них: неэффективные расходы — 1225,0 тыс. рублей, возникшие вследствие того, что нормативные правовые акты области, устанавливающие порядок предоставления субсидий, не исключали возможность повторного субсидирования одних и тех же затрат на содержание маточного поголовья птицы; иные нарушения — 2028,2 тыс. рублей, возникшие в результате незаконного получения субсидии на возмещение части затрат за используемые корма по причине предоставления получателями субсидии недостоверных сведений для определения размера субсидии [7].

В рамках контроля расходов по отрасли «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» Счетной палатой Новгородской области проведено контрольное мероприятие по вопросу целевого и эффективного использования средств областного бюджета, выделенных в рамках областной целевой программы «Развитие и совершенствование автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) на 2011—2012 годы». Проверки проведены в ГОКУ «Новгородавтодор» и шести подрядных организациях, осуществляющих работы по содержанию и ремонту дорог. По результатам проведенного контрольного мероприятия общая сумма выявленных нарушений составила 15905,4 тыс. рублей, из них нецелевое использование бюджетных средств — 1476,0 тыс. рублей, неэффективные расходы — 5762,4 тыс. рублей, иные нарушения — 8667,0 тыс. рублей. Данные нарушения возникли в деятельности ГОКУ «Новгородавтодор» вследствие несоблюдения требований законодательства при принятии бюджетных обязательств, при осуществлении закупок для государственных нужд, организации работ по ремонту и содержанию дорог, составлении сметной документации; ослабления контроля за правильностью ведения исполнительной документации подрядными организациями и качеством выполняемых работ (в ходе контрольных осмотров выявлены факты некачественного выполнения работ по фрезерованию и укладке асфальтобетонной смеси, по устранению деформаций и повреждений покрытий); освоения бюджетных средств без соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, а именно: положения документации об аукционе позволили привлечь к выполнению работ по содержанию дорог и мостов организацию-посредника (ООО «Новгородская дорожная компания»), которая получила «спекулятивный» доход в сумме 5762,4 тыс. рублей или 3,2 процента от цены заключенных государственных контрактов. Проведение проверки в ГОУК «Новгородавтодор» осуществлялось совместно с правоохранительными органами. В результате реализации предложений Счетной палаты приняты следующие меры: прокуратурой Новгородской области возбуждены уголовное дело в отношении бывшего директора ООО «Новгородская дорожная компания» и три дела об административном правонарушении в отношении директора ГОКУ «Новгородавтодор» [7]. По факту нецелевого использования бюджетных средств на основании составленного Счетной палатой протокола об административном правонарушении комитетом финансов Новгородской области привлечен к административной ответственности директор ГОКУ «Новгородавтодор» и объявлены дисциплинарные взыскания трем специалистам ГОКУ «Новгороавтодор» [7].

По результатам проведенных контрольных мероприятий объектами контроля допущены нарушения законодательства при размещении муниципальных заказов, при заключении муниципальных контрактов и их выполнении (в основном нарушение сроков выполнения работ и непринятие мер заказчиками по взысканию неустойки (пени, штрафов) за невыполнение условий контрактов), а также при расходовании бюджетных средств, в частности неэффективные расходы возникли в результате приобретения жилых помещений сверх нормативной площади и отвлечения средств в дебиторскую задолженность. Результаты проведенных проверок указывали на неэффективное исполнение органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий в проверяемой сфере.

В целях устранения выявленных нарушений и недостатков направлены представления объектам контроля и информационные письма руководителям исполнительных органов государственной власти Новгородской области, к компетенции которых отнесено решение вопросов в сфере здравоохранения, но до настоящего времени выполнение предложений по данному контрольному мероприятию не реализовано [7].

Большое значение в осуществлении контроля специального контрольного органа отдано контролю за управлением и распоряжением областным имуществом, а также передачей в хозяйственное ведение. В рамках контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения областным имуществом Счетной палатой Новгородской области проведены два контрольных мероприятия:

·проверка соблюдения порядка приватизации областного имущества;

·проверка финансово-хозяйственной деятельности ГОУП «Вече» на основании поручения Губернатора Новгородской области [7].

Проверка соблюдения порядка приватизации областного имущества показала, что приватизация акций открытых акционерных обществ, находящихся в областной собственности, областных унитарных предприятий и иного имущества осуществлялась на основании прогнозного плана (программы) приватизации имущества Новгородской области. Основные нарушения требований федерального и областного законодательства допущены при продаже и управлении пакетами акций открытых акционерных обществ, находящихся в областной собственности области, а именно: необоснованное возложение обязанности по оплате услуг оценщика на ОАО «Новгородфармация» при оценке пакетов акций ОАО «Новгородфармация»; совершение исполнительной дирекцией ОАО «Автоспецоборудование» крупных сделок с объектами недвижимого имущества при отсутствии соответствующего одобрения уполномоченных органов акционерного общества и без подтверждения рыночной стоимости объектов недвижимого имущества, что не способствовало получению максимально возможного дохода от совершения данных сделок и уменьшило активы общества и, соответственно, стоимость пакета акций, находящихся в областной собственности. Выявлены также пробелы в правовом регулировании вопросов приватизации областного имущества, которые устранены по результатам рассмотрения представлений, внесенных Счетной палатой. В целях надлежащей реализации процессов приватизации комитетом по управлению государственным имуществом области проведены соответствующие мероприятия, в том числе и направленные на усиление контроля за деятельностью открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности [7].

По результатам проверки ГОУП «Вече» установлено, что передача ГОУП «Вече» в хозяйственное ведение областного имущества и функций по управлению данным имуществом привела к выпадающим доходам областного бюджета за 2011 год (в областной бюджет поступили только незначительные доходы от части прибыли предприятия). Доходы же от сдачи в аренду (продажи) областного имущества в полном объеме поступали в распоряжение ГОУП «Вече» и являлись единственным источником дохода предприятия. При проверке финансово-хозяйственной деятельности ГОУП «Вече» выявлены факты неэффективного использования полученных денежных средств и областного имущества, а именно: привлечение заемных средств в сумме 10000,0 тыс. рублей на приобретение доли уставного капитала хозяйствующего субъекта, имеющего неустойчивое финансовое положение, оказание финансовой поддержки хозяйствующему субъекту на сумму 415,6 тыс. рублей; нарушения при использовании областного имущества на сумму 782,2 тыс. рублей. Встречные проверки, проведенные в восьми дорожно-эксплуатационных предприятиях области по вопросу использования объектов движимого имущества, переданных в аренду и (или) на ответственное хранение, показали отсутствие должного контроля со стороны ГОУП «Вече» за использованием объектов движимого имущества, в частности выявлены факты отсутствия дорожной техники, а также использование дорожной техники, находящейся на ответственном хранении, в производственном процессе без заключения договора аренды и взимания арендной платы [7]

Проведенный анализ нормативной правовой базы, регулирующей правоотношения в сфере владения, пользования и распоряжения областным имуществом, выявил пробелы в правовом регулировании ряда вопросов, а именно: не установлен порядок определения состава имущества, закрепляемого за областными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения; не разработан порядок осуществления заимствований областными унитарными предприятиями; не определены показатели, при наличии которых областные унитарные предприятия обязаны обеспечивать ежегодное проведение аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Вместе с тем, автор отмечает отсутствие правовой регламентации и контроля за деятельностью губернатора субъекта федерации, администрации субъекта федерации и других органов исполнительной власти, а также регламентации персональной ответственности за результаты деятельности органов исполнительной власти Новгородской области.